國內(nèi)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要

目 錄

一、國內(nèi)生態(tài)保護(hù)基本形勢

(一)工作進(jìn)展

(二)主要問題

(三)機(jī)遇與挑戰(zhàn)

二、指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)

(一)指導(dǎo)思想

(二)基本原則

(三)主要目標(biāo)

三、主要任務(wù)

(一)建立生態(tài)空間保障體系

(二)強(qiáng)化生態(tài)質(zhì)量及生物多樣性提升體系

(三)建設(shè)生態(tài)**監(jiān)測預(yù)警及評估體系

(四)完善生態(tài)文明示范建設(shè)體系

四、保障措施

(一)完善法律法規(guī)

(二)健全體制機(jī)制

(三)強(qiáng)化科技支撐

(四)推動共同保護(hù)

為貫徹落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，現(xiàn)制定《國內(nèi)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)?！兑?guī)劃綱要》依據(jù)環(huán)保部門生態(tài)保護(hù)的職能定位，提出“十三五”時期國內(nèi)生態(tài)保護(hù)工作的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)，明確重點(diǎn)工作和任務(wù)措施，指導(dǎo)各級環(huán)保部門開展自然生態(tài)保護(hù)工作。

一、國內(nèi)生態(tài)保護(hù)基本形勢

“十二五”時期，各級環(huán)保部門積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)工作的一系列重大決策部署，加大生態(tài)保護(hù)力度，在示范**、系統(tǒng)保護(hù)、綜合監(jiān)管等方面取得積極進(jìn)展，部分重點(diǎn)保護(hù)物種種群數(shù)量穩(wěn)中有升。但總體上，我國生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)活動的矛盾依然突出，生態(tài)**形勢依然嚴(yán)峻。

(一)工作進(jìn)展

一是生態(tài)文明示范建設(shè)帶動效應(yīng)明顯。國內(nèi)16個省份開展了生態(tài)省建設(shè)，92個市、縣(區(qū))獲得國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)命名，126個地區(qū)開展了生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作，示范帶動效果明顯。編制《國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》，積極推動生態(tài)示范建設(shè)提檔升級，制定《國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)(試行)》。組織開展首屆中國生態(tài)文明獎的評選，建立獎勵機(jī)制，帶動社會共建。

二是生態(tài)功能保護(hù)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。完成國內(nèi)生態(tài)環(huán)境變化調(diào)查與評估(2000-2010年)，印發(fā)實(shí)施《國內(nèi)生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》。制定實(shí)施《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽等地開展劃定和管控試點(diǎn)，天津、江蘇發(fā)布實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線。開展縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)全過程管理試點(diǎn)，推動優(yōu)化國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。在國內(nèi)25個省份開展45個流域生態(tài)健康評估試點(diǎn)。聯(lián)合國家旅游局組織開展國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)，確定了北京市南宮旅游景區(qū)等72個國家生態(tài)旅游示范區(qū)。指導(dǎo)浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園建設(shè)試點(diǎn)，配合發(fā)展改革委指導(dǎo)北京、青海等9個省(市)開展試點(diǎn)工作。強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管，開展部分典型地區(qū)遙感調(diào)查和評估。

三是自然保護(hù)區(qū)綜合監(jiān)管得到加強(qiáng)。國內(nèi)已建立各類自然保護(hù)區(qū)2740個(***自然保護(hù)區(qū)428個)，約占陸地國土面積的14.8%，超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型、89%的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物種類得到保護(hù)。規(guī)范和完善自然保護(hù)區(qū)晉升和調(diào)整的評審制度，聯(lián)合九部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》。完成400多處***自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測，查處一批涉及自然保護(hù)區(qū)的違法活動。推動中俄自然保護(hù)區(qū)的跨界合作。

四是生物多樣性保護(hù)決策與推進(jìn)機(jī)制進(jìn)一步完善。成立中國生物多樣性保護(hù)國家委員會，發(fā)布實(shí)施《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計(jì)劃(2011-2030年)》(以下簡稱《戰(zhàn)略與行動計(jì)劃》)，啟動“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動(2011-2020)”(以下簡稱十年中國行動)，啟動生物多樣性保護(hù)重大工程。完成32個陸地生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域邊界核定，發(fā)布“中國生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動物卷”。積極推進(jìn)生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物**管理工作。不斷深化國際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物**議定書》等國際公約。多數(shù)省份建立了生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，編制發(fā)布了省級生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計(jì)劃。

(二)主要問題

現(xiàn)階段，我國面臨的主要生態(tài)問題有：

一是生態(tài)空間遭受持續(xù)威脅。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開墾等開發(fā)建設(shè)活動占用生態(tài)空間;生態(tài)空間破碎化加劇，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河流水電水資源開發(fā)和工礦開發(fā)建設(shè)，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態(tài)破壞事件時有發(fā)生。

二是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能低。低質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)分布廣，森林、灌叢、草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量為低差等級的面積比例分別高達(dá)43.7%、60.3%、68.2%。國內(nèi)土壤侵蝕、土地沙化等問題突出，城鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)緩解城市熱島效應(yīng)、凈化空氣的作用十分有限。

三是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。資源過度利用、工程建設(shè)以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續(xù)利用。我國高等植物的受威脅比例達(dá)11%，特有高等植物受威脅比例高達(dá)65.4%，脊椎動物受威脅比例達(dá)21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴(yán)重，60%-70%的野生稻分布點(diǎn)已經(jīng)消失;外來入侵物種危害嚴(yán)重，常年大面積發(fā)生危害的超過100種。

同時，環(huán)保部門在履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督生態(tài)保護(hù)工作職責(zé)時，還存在以下體制機(jī)制和管理上的突出問題：

一是統(tǒng)一監(jiān)管的管理體制不健全。目前仍按生態(tài)要素分別設(shè)置生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，難以對生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施整體性保護(hù)。由于權(quán)責(zé)一致的統(tǒng)一管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制尚未建立，未能實(shí)現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分離以及一件事情由一個部門負(fù)責(zé)，直接影響生態(tài)保護(hù)效果。

二是全社會共同監(jiān)督的機(jī)制尚未建立。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識較為薄弱，還未牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念。社會公眾參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管的機(jī)制有待健全，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管責(zé)任還不明確，部分地方環(huán)保部門履行生態(tài)監(jiān)管職能時只能單打獨(dú)斗、被動應(yīng)對。

三是監(jiān)督管理的基礎(chǔ)能力薄弱。尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，難以準(zhǔn)確監(jiān)測我國重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)狀況，不能及時主動發(fā)現(xiàn)重大生態(tài)破壞行為。大部分縣級環(huán)保部門沒有設(shè)置獨(dú)立的生態(tài)保護(hù)科室，難以開展常態(tài)化監(jiān)管。市縣環(huán)保部門生態(tài)保護(hù)人員隊(duì)伍和裝備嚴(yán)重不足，導(dǎo)致執(zhí)法力量薄弱。生態(tài)保護(hù)科技支撐不夠，生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應(yīng)用尚待發(fā)揮作用，生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚需完善。

(三)機(jī)遇與挑戰(zhàn)

“十三五”期間，我國生態(tài)保護(hù)面臨重大機(jī)遇：一是黨的***以來，習(xí)**總書記對建設(shè)生態(tài)文明和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為生態(tài)保護(hù)提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。二是黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重大戰(zhàn)略決策和部署，把推動綠色發(fā)展、提供更多上等生態(tài)產(chǎn)品作為重要任務(wù)，明確要求加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，為生態(tài)保護(hù)工作指明方向。三是生態(tài)文明體制改革各項(xiàng)任務(wù)和措施陸續(xù)出臺并加快推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管體制將進(jìn)一步理順，生態(tài)空間用途管制將全*實(shí)施，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)將加快建立，生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管能力將明顯提高，為我國生態(tài)保護(hù)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。四是各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的共識，全社會保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力正在形成。

同時，我國生態(tài)保護(hù)也面臨挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾依然存在，傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來的資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險逐步凸顯。二是人民群眾對上等生態(tài)產(chǎn)品需求不斷增加與現(xiàn)有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內(nèi)難以根本遏制，國際履約壓力不斷加大。

二、指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)

(一)指導(dǎo)思想

全*貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總體部署和要求，深入貫徹習(xí)**總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)*、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護(hù)國家生態(tài)**為目標(biāo)，以保障生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、改善生態(tài)功能為主線，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管，完善制度體系，推動補(bǔ)齊生態(tài)產(chǎn)品供給不足短板，為全*建成小康社會、建設(shè)美麗中國做出更大貢獻(xiàn)。

(二)基本原則

基于環(huán)保部門生態(tài)保護(hù)的職責(zé)定位，“十三五”時期，自然生態(tài)保護(hù)必須遵循以下原則：

——把生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)作為基本理念。按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動，打破要素、區(qū)域界限，對各類生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

——把保障國家生態(tài)**作為根本目標(biāo)。嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)空間管控，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理，保護(hù)*重要的生態(tài)空間，推動形成以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)**格局，建設(shè)生態(tài)**屏障。

——把加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)作為工作主線。保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性，推動生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，完善保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化生物物種和遺傳資源保護(hù)能力，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)體系。

——把加強(qiáng)生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管作為主要手段。建立全*、嚴(yán)格、及時、有效的監(jiān)管體系，是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。建設(shè)“天地一體化”的監(jiān)測體系和綜合監(jiān)管平臺，及時發(fā)現(xiàn)和查處生態(tài)破壞行為，由被動核查變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)，提高生態(tài)保護(hù)的精細(xì)化和信息化水平。

——把生態(tài)文明示范建設(shè)作為主要載體。積極參與生態(tài)文明體制改革，推動體制機(jī)制向有利于統(tǒng)一監(jiān)管的方向改變。發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和環(huán)境保護(hù)模范城創(chuàng)建工作的平臺作用，有機(jī)融合生態(tài)保護(hù)的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，創(chuàng)*保護(hù)模式，提高示范效應(yīng)，激發(fā)保護(hù)活力。